La “lunga gestazione” della fatturazione elettronica nei rapporti con la PA

La polemica sarebbe lo scontato avvio di questo articolo e invece la chiave di “scrittura” prescelta, molto più eloquente di ogni critica, è quella di riportare nella sua lenta successione l’evoluzione normativa e regolamentare in materia.
Si parte, come noto, dalla Legge n. 244/2007 (Legge finanziaria del 2008) che all’articolo 1, commi 209 e 213, imponeva (e impone tutt’oggi) l’obbligo dell’emissione, della trasmissione, della conservazione e dell’archiviazione delle fatture emesse nei confronti delle Amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e con gli enti pubblici nazionali, anche sotto forma di nota, conto, parcella e simili, esclusivamente in forma elettronica.
L’intervento si collocava nell’ambito delle linee di azione richieste dall’Unione Europea relativamente alla digitalizzazione dei processi amministrativi, tra cui, in particolare, l’iniziativa dell’”I2010), che incoraggiava gli stati membri a dotarsi di un adeguato quadro normativo, organizzativo e tecnologico per gestire in forma elettronica l’intero ciclo processuale-documentale.
L’introduzione dello strumento della fatturazione elettronica riscuoteva il plauso degli addetti ai lavori e sortiva l’effetto di amplificare la “sensibilità” sull’argomento del nostro governo.
L’obbligo, configurato nella sua più totale ampiezza, era destinato, però, a rimanere “latente” a causa delle condizioni poste dalla stessa legge che lo prevedeva. Prima di tutto la sua decorrenza non veniva chiarita con certezza, e nella migliore delle ipotesi avrebbe dovuto concretarsi nei tre mesi successivi all’emanazione da parte del Ministero dell’Economia e delle Finanze del regolamento e delle linee guida relativealle specifiche e alle competenze tecniche opportune; capaci, cioè, di trovare le soluzioni informatiche da utilizzare allo scopo di adeguare le procedure interne delle amministrazioni interessate alla ricezione ed alla gestione delle fatture elettroniche.
L’unica data certa rimaneva quella del marzo 2008, quando il Ministero competente (con Decreto del 7 marzo 2008), in attuazione dell’art. 1 commi 211 e 212 della Legge n. 244/2007, individuava il gestore del sistema di interscambio della fatturazione elettronica e le sue precipue attribuzioni e competenze. Incluse, per espressa previsione di legge, quelle di cui al presidio del processo di ricezione e del successivo inoltro delle fatture elettroniche alle amministrazioni destinatarie, e alla gestione dei dati in forma aggregata e dei flussi informativi anche ai fini della loro integrazione nei sistemi di monitoraggio della finanza pubblica. La scelta ricadeva sull’Agenzia delle Entrate che acquisiva la nuova funzione avvalendosi, ancora oggi, della SOGEI – Società Generale di Informatica Spa (interamente partecipata dal Ministero dell’Economia e delle Finanze)– quale idonea struttura dedicata ai servizi strumentali ed alla conduzione tecnica del sistema di interscambio.
Il modello operativo ipotizzato prevedeva che il gestore del sistema di interscambio, nella pratica delle attività demandate, validasse e gestisse i flussi informativi, effettuando le opportune verifiche dell’integrità e indirizzando, previa protocollazione, le fatture sul sistema documentale aderito dalle amministrazioni destinatarie. E, quale possibile responsabile della conservazione sostitutiva, si assumesse gli obblighi relativi fornendo così il servizio alle amministrazioni che, in fase transitoria, non fossero autonome dal punto di vista organizzativo e tecnologico.
Nonostante le seppur buone intenzioni, l’istituzione del gestore del sistema di interscambio, però, appariva subito insufficiente allo scopo fissato dal legislatore in difetto delsistema ovvero delle sue concrete funzionalità (rimandate anche nella loro sperimentazione, malgrado il D.M. del 7 marzo 2008 se ne assumesse l’impegno).
Il ritardo legislativo era così destinato a prolungarsi a causa della “logorante” attesa del secondo decreto attuativo, previsto dall’art. 1, comma 213, della Legge n. 244/2007, altrettanto necessario per l’avviamento a regime della fatturazione elettronica, concretizzando l’obbligo meglio definito dal comma 210 dell’articolo sopra richiamato. Per cui le amministrazioni e gli enti interessati non avrebbero potuto più “accettare le fatture emesse o trasmesse in forma cartacea né procedere ad alcun pagamento, nemmeno parziale, sino all’invio in forma elettronica”.
E i tre mesi dall’entrata in vigore del “fantomatico” regolamento diventano anni. Ben quattro dal decreto ministeriale appena richiamato e cinque dalla Legge n. 244/2007.
E’, infatti, di pochi giorni fa (il 12 ottobre scorso per l’esattezza) la notizia del parere definitivo del Consiglio di Stato, favorevole all’ulteriore corso dello schema di regolamento ministeriale,di cui all’art. 1, comma 213 della Legge n. 244/2007.
Il parere, giunto dopo una preventiva fase di consultazione,dà, prima di tutto, il suo lasciapassare all’analisi di impatto della regolamentazione di cui alla nota n. 3-9793/UCL del 13 luglio 2012 del Ministero dell’Economia e delle Finanze, che approfondisce il contesto dell’iniziativa regolamentare, e, altresì,  giustifical’esistenza dei presupposti che legittimano l’allocazione al livello statale della disciplina di dettaglio per le autonomie locali. Nello spirito della ricercata armonizzazione di intenti, di fini e di regole applicative.
E ancora, il parere certifica il perimetro soggettivo stabilito dal D.L. n. 201/2011 (convertito con modificazioni con la Legge n. 214/2011) per l’applicazione del “nuovo” obbligo. Si tratta di tutti soggetti, anche autonomi, che, a norma dell’art. 1, comma 2, della Legge n. 196/2009, concorrono al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, definiti in ambito nazionale e che sono inseriti nel conto economico consolidato e individuati nell’elenco Istat aggiornato al 30 settembre di ogni anno.
Il perimetro si estende, questa volta con maggiore definizione rispetto a quello segnato dalla Legge n. 244/2007, anche alle amministrazioni locali concretizzando, come già sopra sottolineato, una regolamentazione unitaria a livello nazionale.
Il tempo di attuazione dell’obbligo finalmente è arrivato, manca solo il passaggio formale in Consiglio dei Ministri, e si completerà nei dodici mesi e al massimo nei ventiquattro mesi, successivi all’entrata in vigore del regolamento, per le amministrazioni statali; per quelle locali dovrà attendersi fino all’emanazione del Decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze che fisserà la decorrenza della disciplina.
Quindi altri tre anni, se tutto va bene.
Il regolamento prevede passaggi tecnici di non agevole attuazione, dall’approccio sicuramente di tipo incrementale sia per le amministrazioni coinvolte (come già riportato), ma forse anche per le aziende destinatarie dell’obbligo, cominciando dalle più grandi fino a quelle di medie e piccole dimensioni. Considerate per queste ultime le probabili difficoltà di approvvigionamento delle risorsenecessarie all’adempimento dell’obbligo e per la poca familiarità con i nuovi mezzi.
Pur se per favorire il rapido passaggio al nuovo sistema in sintonia con l’evoluzione dello scenario europeo, dovrebbe essere adottato il formato fattura xml compatibile con gli standard comunitari, questo sostiene comunque un percorso quanto meno faticoso (soprattutto se l’approccio del fornitore al progresso tecnologico è ancora “virginale”). Il percorso, con molta probabilità, passerà per la laboriosità della compilazione (oltre alle informazioni obbligatorie per legge, sulla fattura trasmessa attraverso il sistema di interscambio dovranno comparire, altresì, le indicazioni sul soggetto trasmittente, con identificativo fiscale, progressivo di invio e numero di trasmissione nonché sull’amministrazione destinataria, identificata con apposito codice) e per i mezzi di validazione (nessun problema per la firma digitale, qualche cruccio in più sicuramente per gli altri di ultimo conio ancora perfettibili); e anche per la successiva verifica dei dati comunicati nel formato detto attraverso un file di controllo di tipo xsd.
Il fornitore nel caso potrà adeguare il suo sistema informativo oppure compilare la fattura sul sito dedicato e gestire le informazioni necessarie nel sistema on line; o altresì affidarsi ad intermediari qualificati capaci di sopperire alla minore capacità di investimento in tecnologie.
Il sistema dovrebbe assicurare la definitiva compatibilità con diversi canali di trasmissione, quali (a meno di ulteriori interventi tecnologici): la Pec (con la conservazione delle eventuali ricevute); l’applicativo su rete internet https (ovvero a protocollo protetto); l’applicativo su rete SPC (Sistema Pubblico di Connettività); il sistema FTP (File Transfer Control). Il sistema, interpretando le intenzioni del legislatore, dovrebbe essere corredato di applicazioni di “business intelligence” e di “query e reporting” tramite i quali, per i gestori del sistema e gli enti deputati al controllo, sarà possibile monitorare i flussi delle fatture e i principali indicatori di utilizzo del sistema e produrre report in maniera dinamica.
Il percorso evidenziato si inserisce e dà attuazione, per quanto e quando ad esso possibile, al quadro di evoluzione normativa in materia di fatturazione elettronica e di conservazione ai fini fiscali dei documenti digitali, definito negli anni dalla diversa produzione legislazione e regolamentare, ma anche nell’attività dell’Agenzia delle Entrate. Il cammino è lungosicuramente, ma con scadenze imminenti che ad oggi rimandano al primo gennaio 2013. Entro tale data dovrà essere recepita la direttiva 2010/45/UE che modifica, per quanto concerne le norme in materia di fatturazione, la direttiva 2006/112/CE relativa al sistema di imposta sul valore aggiunto, e stabilisce nuove norme IVA per la fatturazione elettronica ed elimina gli ostacoli alla sua adozione mediante la disposizione della parità di trattamento tra fatture elettroniche e su carta. Preservando l’interoperabilità transfrontaliera tra soggetti che utilizzano la fattura elettronica.
Saremo in grado? Potremo garantire l’integrazione dei processi, degli attori, pubblici, privati, nazionali e transnazionali e dei sistemi info – telematici prescelti? Per ora ci rimettiamo ai rappresentanti dell’istituendo Forum nazionale sulla fatturazione elettronica (previsto dal Decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 13 dicembre 2011) e, se non ce la facessero, al Multilevel Stakeholder forum on e-invoicing istituito dalla Commissione europea con decisione n. 8467 del 2 dicembre 2010.  E se non bastasse, ci consentiranno una nuova proroga? Dubito.