Pagamenti alle PP.AA: linee guida

Le Linee Guida per l’effettuazione dei pagamenti elettronici a favore delle pubbliche amministrazioni e dei gestori di servizi pubblici sono state finalmente approvate con parere favorevole della Banca d’Italia; con la determina n.8/2014 si è concluso un iter complesso e condiviso tra l’Agenzia per l’Italia Digitale e il Ministero dell’Economia e delle Finanze.

Nel gruppo di lavoro sono stati coinvolti proficuamente tutti i soggetti interessati, così da definire il quadro normativo di riferimento in materia, delineando in modo preciso e specifico i ruoli degli operatori coinvolti e la qualità delle risorse strumentali impegnate nel sistema finalmente disciplinato, nonché scandagliando analiticamente le fasi tecniche della procedura di pagamento.

In tal modo, la nascita di un sistema unico ed uniforme, con cui i cittadini potranno pagare tutti i servizi, e non solo, erogati dalla P.A., trova coerenza con gli standard della SEPA e con i sistemi che si stanno diffondendo a livello europeo, innestandosi in un complesso percorso normativo che trova la sua genesi negli indirizzi politici transazionali in materia, oggi approdati, tra gli altri, in interventi legislativi di sostanza e di diretta applicazione. Essi corrispondono al Regolamento UE n. 260/2012 sui requisiti tecnici e commerciali per i bonifici e gli addebiti diretti in euro ed al Regolamento UE n. 146/2012 in materia di identificazione elettronica e dei servizi fiduciari per le transazioni elettroniche nel mercato interno.

Al livello nazionale tale prospettiva trova condivisione nella necessità di dare nuovo lustro e sicuramente di adeguare alle pressanti esigenze di informatizzazione quei principi di economicità, di efficacia e di efficienza dell’azione amministrativa, consacrati nella “lontana” Legge n. 241/1990. La rivoluzione nasce e si compie prima di tutto nel Codice dell’Amministrazione Digitale (D.lgs. n. 82/2005 e s.m.i.). Il suo art. 5, cui fa eco l’art.15, comma 5 – bis del Decreto Legge n. 179/2012 (convertito con modificazioni dalla Legge n. 221/2012), stabilisce precisi obblighi a carico della Pubblica Amministrazione e non solo (ad essa si affiancano le società interamente partecipate da enti pubblici o con prevalente capitale pubblico inserite nel conto economico consolidato della P.A. e i gestori di pubblici servizi nell’atto di richiedere pagamenti ai propri clienti per i servizi a loro resi)⁽¹⁾ di accettare i pagamenti c.d. elettronici all’uopo avvalendosi di piattaforme tecnologiche tese a garantire l’interconnessione e l’interoperabilità tra pubbliche amministrazioni e i prestatori di pubblici servizi di pagamento abilitati ai sensi e per gli effetti dell’art. 81 del CAD.

Allo scopo le pubbliche amministrazioni ed i gestori di pubblici servizi avrebbero dovuto adeguare (secondo l’art. 5, comma 1, del Cad) entro il 1° giugno 2013 le proprie procedure informatiche e gli strumenti software. Entrando nel “vivo” si precisa prima di tutto che le relazioni tra utilizzatori finali e pubbliche amministrazioni per l’effettuazione dei pagamenti vengono individuate dalle Linee Guida, quali parti sostanziali di un vero e proprio procedimento amministrativo, segnato, come tale dall’autorità di chi lo mette in pratica.

Esso è distinto in fasi tecniche precise che vanno dalla causa del pagamento all’identificazione certa di chi vi è tenuto e alla qualità di chi lo gestisce, fino ad approdare alla sua conclusione. Ovverosia all’emissione della quietanza di pagamento e, quindi, all’eventuale erogazione del servizio: un vero e proprio “ciclo di vita del pagamento” (come rappresentato dall’art. 6 delle Linee Guida), sistemato in un preciso percorso a tappe, tutte funzionali al suo compimento.

Il dossier elaborato dall’Agenzia per l’Italia Digitale delinea le attività che le pubbliche amministrazioni e i gestori di pubblici servizi dovranno porre in essere per consentire al cittadino, al professionista ed alle imprese, l’esecuzione di pagamenti attraverso l’uso di strumenti elettronici, nonché le specifiche dei codici da utilizzare per il pagamento, la riconciliazione e il riversamento delle somme raccolte. Rilievo particolare viene dato agli obblighi informativi posti a carico delle pubbliche amministrazioni per rendere possibile, corretto ed effettivo il pagamento dovuto dal contribuente. In tal senso, le Linee Guida, all’art. 7, articolano e puntualizzano in un’elencazione essenziale le informazioni minime (e obbligatorie in quanto funzionali al corretto svolgimento delle operazioni di pagamento ed eventualmente al loro buon fine) da rendere disponibili attraverso la pubblicazione su portali web e sugli avvisi di pagamento.

Esse corrispondono a:

a) denominazione dell’ente creditore;

b) identificativo dell’obbligato (c.f. o p.i.);

c) importo del pagamento dovuto;

d) identificativo univoco di versamento, che ai sensi del quadro di riferimento suindicato, costituisce l’elemento essenziale della causale del versamento;

e) identificativo del conto di pagamento sul quale versare le somme dovute (codice IBAN, codice di conto corrente postale);

f) scadenza per l’effettuazione del pagamento (se prevista).

Le informazioni non sono, però, fini a sé stesse e non esauriscono i loro effetti nella mera conoscenza da parte degli utenti. Esse, una volta rese disponibili agli utilizzatori finali, vengono memorizzate in un apposito archivio.

L’evidenza informatica dei pagamenti attesi (o avviso di pagamento), che raggruppa e rende interoperabili tutti i dati necessari, faciliterà la fase di riconciliazione delle somme raccolte, e, altresì, permetterà alla piattaforma e a chi per essa (ovvero il prestatore di servizio a pagamento) di individuare in modo univoco l’ente impositore e/o creditore al quale gli importi devono essere rimessi, o meglio riversati, e il collegamento, altrettanto univoco, tra questi e il soggetto che richiede di effettuare il pagamento.

L’esito delle operazioni, ovvero il pagamento, può essere immediato o differito a seconda che l’erogazione del relativo servizio sia ad esso contestuale o meno.

Se il pagamento avviene contemporaneamente all’erogazione del servizio viene emesso un avviso di pagamento c.d. telematico, scambiato tra l’ente creditore e il prestatore dei servizi di pagamento di cui si avvale. Questi effettuerà le operazioni di prelievo consentite dall’utilizzatore finale con cui in tal caso il colloquio avviene in via diretta e, quindi, il riversamento delle somme raccolte.

Se il pagamento è differito rispetto all’erogazione del servizio viene emesso un avviso di pagamento c.d. analogico. Considerato come tale poiché i dati necessari al pagamento saranno inseriti in un documento “fisicamente” inviato all’utilizzatore finale.

L’infelice appellativo (insolito più che altro visto il contesto) vuole solo evocare che in tali casi l’utente dovrà curarsi in prima persona del passaggio dell’avviso generato dal sistema al prestatore del servizio di pagamento che sarà scelto dallo stesso pagatore o soggetto versante (utilizzatore finale), ma non esclude che la trasmissione avvenga attraverso canali informatici/telematici. E che gli stessi canali vengano utilizzati per il pagamento, poiché l’art. 8.2 delle Linee Guida prevede espressamente il perfezionamento dei pagamenti attraverso i servizi telematici messi a disposizione della propria clientela dal prestatore.

Le ricevute telematiche avranno connotati rilevanti, soprattutto in considerazione delle procedure di recupero del credito pubblico, sempre più spesso viziate da ingiustificata insolvenza. Infatti, costituiranno prova dell’avvenuto addebito del pagatore o del soggetto versante e dovranno essere conservate a cura degli enti pubblici nelle stesse modalità indicate nelle disposizioni sulla conservazione dei documenti informatici.

Esaurita la fase esecutoria del pagamento, questo dovrà essere contabilizzato dai prestatori dei servizi di pagamento con modalità diverse, chiaramente in relazione allo strumento di pagamento effettivamente utilizzato, determinando successivamente anche le stesse modalità di riversamento presso la banca di tesoreria dell’ente. Una volta effettuato il riversamento, gli enti creditori opereranno la riconciliazione dei pagamenti sulla base delle informazioni contabili fornite dal proprio istituto di tesoreria. Al riguardo le Linee Guida rinviano al Protocollo sull’ordinativo informatico (OIL) per la strutturazione dei rapporti tra enti locali e tesorieri.

L’ente creditore provvederà a rendere disponibile sul proprio sito web ovvero attraverso strumenti informatici di inoltro, quali pec e/o con mezzi parificabili e comunque analoghi, un documento attestante l’avvenuto pagamento, e la conclusione del procedimento in essere.

Le Linee Guida offrono, altresì, qualche spunto utile per l’organizzazione delle risorse informatiche impegnate ad assicurare e a garantire un servizio di pagamento snello e soprattutto interconnesso. Centrale rilevanza assume al riguardo il Sistema Pubblico di Connettività per il tramite del quale l’Agenzia per l’Italia Digitale offre ai soggetti pubblici obbligati di accedere al “nodo dei pagamenti-SPC”; cioè alla piattaforma tecnologica che assicura l’interconnessione e l’interoperabilità tra le pubbliche amministrazioni e i prestatori dei servizi di pagamento. In tal modo l’utilizzatore finale potrà operare sui canali offerti dai prestatori di servizi di pagamento, sfruttandone al massimo tutte le opportunità e le pubbliche amministrazioni saranno in grado di snellire i processi di riscossione, oggi sempre più sovra-strutturati.

Oltretutto, come già si anticipava per le ricevute telematiche tout court, la piattaforma consentirebbe di mantenere traccia evidente delle transazioni consumate per suo tramite, controllate nel loro effettivo svolgimento, nella loro effettiva riconducibilità ai soggetti autorizzati ad usarla e alla loro effettiva consistenza e debenza. Il ricorso alla piattaforma, altresì, o meglio l’adesione a questa (volontaria solo per i gestori di pubblici servizi) “costituisce di per sé – ex art. 14, comma 2, delle Linee Guida – il rispetto dell’art. 5 del Cad, a condizione che la pubblica amministrazione in sede di adesione definisca un piano di attivazione che individui le attività di dettaglio da compiere e i tempi di realizzazione, da terminare entro il 31 dicembre 2015”. Nel periodo di transizione è consentito a chi aderisce di ricevere pagamenti informatici con i mezzi consentiti dalle Linee Guida senza l’uso della piattaforma.

In conclusione, vale la pena ribadire che l’intervento in esame si inquadra nell’obiettivo di uno Stato digitalizzato, gettando le fondamenta di una nuova Amministrazione pubblica chiamata a trovare il giusto compromesso tra esigenze di legalità e risultati immediati. La P.A. non può più arretrare davanti al progresso anzi se ne deve fare artefice, consentendo di superare, attraverso i poteri di cui gode, le pastoie di un sistema ancora troppo ancorato alla materia e ai suoi limiti. Pertanto, ci si augura che non sia essa ad aumentare la farraginosità della burocrazia italiana, sempre più pressante, che diventa un evidente ostacolo per le esigenze di celerità dei traffici economici e dell’effettiva resa dei servizi pubblici, e questo agognato intervento è uno dei tanti tasselli mancanti che non poteva essere più rimandato. Il passaggio potrebbe essere davvero epocale se si guarda anche a tutti gli effetti che esso potrà determinare, non ultimi quelli legati alla gestione dei servizi fiduciari transazionali di cui al Regolamento n. 2012/0146/COD (proprio in questi giorni in fase di pubblicazione), o quelli di un processo civile veramente telematico.

Articolo pubblicato su Il Documento Digitale – Num.1 2014

NOTE

1. I soggetti destinatari degli obblighi di che trattasi sono ai sensi e per gli effetti dell’art. 4, comma 1 delle linee guida le società interamente partecipate da enti pubblici o con prevalente capitale pubblico inserite nel conto economico consolidato della P.A. e i gestori di pubblici servizi nell’atto di richiedere pagamenti ai propri clienti per i servizi a loro resi.